на водное право в бассейне Аральского моря
Разные взгляды на водное право напрягают отношения центральноазиатских государств. Какие-то споры урегулируются, какие-то ждут своего часа. Тем временем идет разработка национальных законодательств. Насколько они созвучны друг другу и международному праву? Хорошо бы послушать и услышать друг друга! Такую возможность предоставила Межгосударственная координационная водохозяйственная комиссия Центральной Азии водникам и правоведам пяти государств. Место встречи — Ташкент, тренинговый центр. В качестве экспертов приглашены ученые из Великобритании. Тема: Международное и национальное водное право и политика.
От хаоса — жар и треск
«Представьте, что вы живете на реке, которой нет». «Представить можно, а дальше что?» Примерно такой была реакция взрослых людей на предложение экспертов поиграть. «Допустим, на реке Майдарья расположены два государства. А вы их граждане. Одни прибыли из Верхнего государства, другие — из Нижнего. Обоснуйте требования на реку. А условия таковы…» Играя, слушали аргументы несуществующих государств, а потом — советы юристов-международников…
Сложность ситуации, в которой оказались республики бывшего Союза, в том, что опыта «водной дипломатии» у них нет. Была одна страна, а в ней из центра разрешались любые региональные противоречия. «Нет стабильного стока? Давайте построим водохранилища в верховьях. При этом затопит плодородные земли, ну так среднее течение и низовья на что? Будет вода — накормят. Гидростанции верховий станут вырабатывать электроэнергию в больших объемах летом и почти ничего — зимой. Тоже нормально. Есть закольцованная энергосистема с межреспубликанскими перетоками, никто не будет обижен. Главное — урожаи увеличить! Они дадут и продуктовую независимость, и валюту».
После распада Союза философия общей выгоды приказала долго жить. Как оказалось, интересы молодых государств часто противоположны. «В общем, соседи, не обижайтесь, нам не до вас». Так формировалась новая философия, имевшая с международным правом мало общего. Она простительна для начинающих, ведь в хаосе переходного периода каждый стремится к самоутверждению. Между тем эксперты из Научного института международного водного права университета Данди, далеко не новички в своем деле, убеждали коллег придержать амбиции: «Разрешить спор куда дешевле, чем погасить конфликт». В общем, кто о чем, а капиталист, пусть даже и ученый, считает деньги. И оперирует при этом собранной по водным спорам и конфликтам преогромной статистикой.
В историческом ракурсе
Знаете ли вы, что в истории человечества известен лишь один пример войны из-за воды? Очень давно, 4500 лет назад, в бассейне Тигра и Евфрата довраждовали до нее два города-государства Лагаш и Умма. Это крайность. И все-таки известно около двух тысяч конфликтов, когда страсти накалялись. За последние полвека около сорока инцидентов связаны с насилием.
Почти стопроцентно в разных частях планеты бились за количество воды и инфраструктуру. Не будем уточнять где, число бассейнов трансграничных рек и озер велико. Их — 261. Еще недавно перечень бассейнов, пересекающих границы двух или более стран, был на полсотню меньше. Но с образованием новых независимых государств в Европе и Азии международники стали оперировать обновленными данными ООН: «Трансграничные бассейны охватывают 45,3 процента поверхности Земли, на которой проживают около сорока процентов населения планеты и сосредоточено восемьдесят процентов мирового речного стока».
Если где-то хаос, одеяло тянется в разные стороны, до треска. Но, по мировой статистике, случаев сотрудничества много больше. За полвека подписано свыше полутораста соглашений между странами. Между прочим, есть в этом вдохновляющем раскладе и несколько строчек по новым независимым государствам бассейна Аральского моря.
Тревожит только, что Узбекистан, Таджикистан, Казахстан, Кыргызстан, Туркменистан попали в группу риска. Это ведь и в их адрес сказано, пусть заумно, но верно: «Вероятность и интенсивность конфликта повышается по мере того, как скорость изменений в пределах бассейна превышает его организационный потенциал…»
Водник и юрист любой из пяти стран популярно объяснит в чем суть. С середины восьмидесятых годов управляли речной водой два бассейновых водных объединения — БВО «Амударья» и БВО «Сырдарья». Эта структура управления создавалась в рамках одной юрисдикции. Вододеление опиралось на бассейновые схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов, согласованные пятью союзными республиками и утвержденные союзным Минводхозом в 1984 году. Но СССР с исключительной скоростью распался и образовалось несколько юрисдикций. Как у них с «организационным потенциалом»?
Страны пытались его наращивать. В феврале 1992 года министры водного хозяйства подписали соглашение о создании Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии — МКВК. Оба БВО были переданы в ее подчинение. Основа для работы — все те же бассейновые схемы. На следующий год эту договоренность — точнее, «Соглашение о сотрудничестве в сфере совместного управления, использования и охраны водных ресурсов межгосударственных источников» — на своем саммите утвердили президенты. Тут бы и вздохнуть с облегчением, что все в порядке и хаоса избежали, но порядок-то старый!
Лимиты на амударьинскую воду между Туркменистаном и низовьями Узбекистана, к примеру, устанавливались пятьдесят на пятьдесят. Теперь каждая сторона претендует на передел в свою пользу. И такая позиция у всех партнеров на всех трансграничных реках бассейна Арала. Дальше других пошел Кыргызстан, законодательно объявив водные ресурсы товаром: «Хотите получать их в нужное время в нужном месте — платите». После размежевания он стал собственником Токтогульского водохранилища и вроде бы вправе командовать водовыпусками. Но эта точка зрения оспаривается. Что говорит об этом международное право?
«Не рассчитывайте на суд»
Профессиональные юристы пяти центральноазиатских стран, как выяснилось, очень надеются на «третьих лиц». Начиная перечислять взаимные обиды, заявляют: «Пусть нас рассудит суд!» А зарубежные эксперты утверждают как раз обратное: «На Международный суд не рассчитывайте». Обратиться туда, конечно, можно. Но проводятся разбирательства только с согласия всех вовлеченных сторон. Страна, чьи национальные интересы ущемлены, может полностью отказаться от признания суда или его решений. А вот еще аргумент: с момента возникновения суда в 1945 году им был рассмотрен лишь один случай, касавшийся международных водных ресурсов.
Так кто же рассудит — товар вода или не товар? Эксперты вспоминают, что полвека назад в мире немало спорили, есть ли абсолютный суверенитет на протекающие ресурсы. Тезис «верхние государства имеют полное право использовать воду как хотят» тогда отвергли — нет полной вседозволенности. В конце концов, не каменный ведь век и даже не серебряный. Во времена оные не было дефицита, сейчас другая эпоха. И оптимальным выходом из конфликта считается, что, если соседи не могут договориться, как делить воду, то надо делить не воду, а выгоды от нее. Так, к примеру, делили выгоды американцы и канадцы.
Первого соглашения достигли в 1950 году по Ниагаре. Они посчитали, что кубический метр воды в летние дни приносит больше денег за счет туризма, чем от выработки электроэнергии. Вот об этом и договорились — увеличивать расход воды для Ниагарского водопада в «периоды показа». А в начале шестидесятых годов они же доворились по реке Колумбия. Штаты стали платить Канаде за выгоды от контроля паводков, Канаде были предоставлены права на забор воды для выработки электроэнергии между реками Колумбией и Кутеней.
В семидесятые годы было заключено соглашение по реке Меконг. В ее бассейне тоже много спорили, что значит управлять ресурсами по справедливости. На реке находятся шесть стран. Всем сестрам по серьгам? Нет, признали равные права на использование воды на основе социально-экономических потребностей каждой страны бассейна.
Почему бы и в бассейне Арала считать не доли, а выгоды? Пока не так. Юристы и водники Кыргызстана буквально на каждой встрече с коллегами пытаются объяснить причины перевода Токтогульского водохранилища из ирригационного режима на энергетический. Ищут понимания. Не находя его, говорят о суверенитете и плате за воду. А такой поворот вообще тупиковый. Впрочем, специалисты в области дипломатии подсказывают, что «тупики» — необходимая часть переговоров и могут привести к компромиссу.
Почему Токтогул худеет
Ирригаторы об этом говорят с болью, юристы тоже, мол, мы вам счет предъявим за ваши безобразия. Зимой вместо того, чтобы запасы накапливать, их из Токтогула сбрасывают. Ниже по течению зимние паводки размывают дамбы, переполняют водохранилища. Кайраккумское сбрасывает избыточную воду в Сырдарью, а нижнее Чардаринское водохранилище такой возможности лишено — река покрыта льдом, а берега застроены. Пустить сюда — все посносит. Альтернатива — Арнасайская впадина. Около тридцати кубокилометров сырдарьинской воды сброшены сюда за последние зимы. От них нет пользы ни Аралу, ни земледельцам. Затоплена часть пастбищ Навоийской и Джизакской областей Узбекистана. В убытке и те земли, что соседствуют с затопленными — тут поднялись грунтовые воды.
Прежде паводки случались только весной и летом при таянии снегов и ледников. Паводки не поддавались управлению. Скажем, нужна вода полям, а ее еще нет или уже нет. Чтобы исправить картину и было принято решение о строительстве в верховьях на реке Нарын каскада водохранилищ и гидроэлектростанций. В советское время с тем, что надо накапливать воду для поливов, сделав сельское хозяйство в регионе максимально стабильным и прибыльным, никто не спорил — карман один. Спорили разве что о тактике: будет это два десятка небольших водохранилищ и ГЭС или числом много меньше, но с мощным водохранилищем в кыргызских горах общим объемом в девятнадцать с половиной кубокилометров и полезным объемом — в четырнадцать.
Хозяйственники выбрали второй вариант, пожертвовав под водохранилище благодатную долину. Людей из затопляемой зоны выселили. А десятки гектаров чернозема перестали кормить — они оказались дном Токтогульского водохранилища. Его заполнение началось в 1972 году.
…Общаясь в тренинговом центре, ведущие специалисты получали уроки «водной дипломатии» не только в ходе игры. Каждая страна по очереди представляла свое национальное водное право и объясняла, как соотносятся национальное право и международное. Одно из правил — выслушать. Слушать было интересно, ведь все пять стран испытывают нехватку информации друг о друге. А тут она — из первых рук, на уровне министров и замминистров.
Рокировка
Была приоритетом ирригация, теперь — гидроэнергетика. А все потому, что «скорость изменений в пределах бассейна превысила его организационный потенциал». Соглашения, подписанные новыми независимыми государствами, имели рамочный характер: устанавливали направления сотрудничества, а механики, как реализовывать, не содержали.
А развивались события так. В 1993-м президенты и закрепляют статус-кво в бассейне Аральского моря, но всем очевидно, что нужна новая стратегия вододеления. В 1994 году в январе в Нукусе президенты подписывают Программу конкретных действий по улучшению экологической обстановки в бассейне Аральского моря, одним из главных пунктов которой — разработка такой стратегии. Она разрабатывается, но партнеров не устраивает. Старый порядок не годится, нового нет. Верховья, перестав получать компенсации за то, что ради общего блага копят воду на поливы, перестали думать об общем благе. Каждый сам за себя.
Кыргызские энергетики для выработки электроэнергии зимой пошире открыли шлюзы Токтогула. Если с 1975 по 1991 годы в невегетационный период срабатывалось в среднем по 2,7 кубокилометра, а в вегетационный — 8,1 кубокилометра, то с 1992 по 2001 среднегодовые попуски в невегетационный период выросли до 7,2 кубокилометра, а в вегетационный снизились до 6,1. В маловодье 2001 года разница еще значительней. Мало того, что зимой режим стал, как летом, а летом, как зимой, так еще и сток из водохранилища стал больше притока! Из года в год снижается его уровень. Это грозит обострением конфликта с соседями.
Что делалось, чтобы его избежать? В апреле 1996-го достигается соглашение между правительствами Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана об использовании топливно-энергетических и водных ресурсов, строительстве и эксплуатации газопроводов. В мае того же года главы государств заявляют о необходимости ускорения разработки новой стратегии вододеления в регионе.
В 1997-м страны региона заключают договор о создании единого экономического пространства, в 1998-м подписывается соглашение между правительствами Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана об использовании водно-энергетических ресурсов бассейна Сырдарьи. Тогда же и те же участники подписывают соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
В 1999-м принимается еще один важный документ — Ашхабадская декларация. В ней главы пяти государств признают, что принимаемые усилия по решению проблем бассейна Аральского моря недостаточны. В Декларации излагаются намерения, но ничего не говорится про механизмы управления. Правда, на той же встрече президенты изменяют структуру управления Международным фондом спасения Арала. Да только фонд, хоть и играет определенную роль в международных водных отношениях, но не механизм управления. Другое дело, его детище — Межгосударственная координационная водохозяйственная комиссия. Но к ее деятельности столько претензий!..
На этой стадии делается попытка найти механизмы управления в международном водном праве. И тут осечка. Она их не содержит.
Международные эксперты, дискутируя с коллегами из стран Центральной Азии по многим вопросам, «про механизмы» согласились. Их нет. Международная система водного права формируется всего несколько десятилетий. Скажем, Хельсинкские правила — первый международный документ, обнародованный в 1966 году — разработан частными лицами. В 1992 году в Хельсинки же была принята Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер. Документ куда серьезней. Но, инициированная странами-членами Европейской экономической комиссии, эта конвенция отражает в основном беды и проблемы Европы — избытка вод и загрязнения. В ней — ни слова о дефиците.
В 1997 году Генеральной ассамблеей ООН ратифицируется Конвенция о несудоходных видах использования международых водотоков. Содержит много важных принципов, включая обязательство сотрудничества и совместного управления. Но хватает и неопределенностей, и даже противоречий. Мало практических положений о вододелении — центральной проблеме большинства водных конфликтов.
Что делать низовьям, когда в верховьях происходит рокировка приоритетов? Там теперь за королеву — энергетика, тут нехватка поливной и питьевой воды, ухудшение ее качества. И такую надо делить, но уже с помощью национального водного права. А у него корни из прежнего строя. Кто-то их обрубает, кто-то использует.
Наталия Шулепина.
