Пять точек зрения на водное право в бассейне Аральского моря

УСЛЫШИМ ДРУГ ДРУГА
Разные взгляды на водное право напрягают отношения центральноазиатских государств. Какие-то споры урегулируются, какие-то ждут своего часа. Тем временем идет разработка национальных законодательств. Насколько они созвучны друг другу и международному праву?
«Надо стремиться к гармонии»
Так говорят водники в тренинговом центре Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии. Сюда съезжаются специалисты пяти стран каждый месяц. Уровни разные — министерский, областной, районный. Темы встреч тоже разные, но чаще всего обсуждаются перспективы интегрированного управления водным хозяйством.
Здесь делятся информацией члены МКВК, сотрудники ее научно-информационного центра, зарубежные эксперты и, конечно же, приехавшие с мест. Водники стремятся к пониманию. Им очевидно, что «интегрированное управление» должно иметь надежную юридическую базу. Но крайне скудна информированность о национальном водном праве в пяти странах, и однажды к разговору приглашаются юристы, которых спрашивают: «Что представляет собой национальное водное право в вашей стране, как увязываете его с международным, ваши приоритеты и проблемы?» А вот что отвечают.
В Туркменистане корни национального водного права — из прежнего строя, тут действует принятый в 1978 году «Водный кодекс Туркменской ССР». Он остается механизмом государственного регулирования вопросов рационального использования и охраны водного фонда страны, хотя и подкорректирован решениями и постановлениями президента и правительства. Многие считают: надо отказаться от любых форм революционности в столь консервативной сфере, каковыми являются водно-земельные отношения. Реформы водного законодательства нужны, но только после того, как скажутся результаты реформы земельного законодательства и законодательств, регулирующих частное предпринимательство.
А в этих сферах ситуация такова. Основной формой землепользования стала аренда, хотя в перспективе прогнозируется рост численности частных землевладельцев. У арендаторов наделы — от одного до четырех гектаров. Но доходы малы, и пока нет у них средств ни на собственную технику, ни на оплату услуг оросительной и коллекторно-дренажной сети. Вода для орошения в пределах лимитов предоставляется бесплатно. Затраты на содержание внутрихозяйственных систем, обслуживаемых водохозяйственными организациями, частично погашаются за счет трехпроцентных отчислений от прибыли сельчан после продажи урожая, а в основном за счет бюджетных ассигнований.
А вот как в Таджикистане. Все законодательство достаточно подвижно. К примеру, Водный кодекс был принят в 1993 году, но в 2000-м он переделан и принимается заново. Вместо введенных в девяностые Земельного кодекса, законов об охране природы и ряда других готовятся новые. Они должны соответствовать Водному кодексу, а в нем главное звено — экономический механизм водопользования.
Впрочем, рыночный механизм стал действовать еще в 1996 году с изданием президентом Таджикистана указа о введении платы за услуги по подаче воды из государственных оросительных систем. Управлять водными ресурсами предполагается в пределах гидрографических, а не административных единиц, а платежи за воду и ее доставку брать в зависимости от конкретных условий.
Сейчас тарифы явно не соответствуют фактическим затратам на содержание и эксплуатацию водохозяйственных систем. Они страдают из-за недостатка средств и деградируют. До приватизации далеко. Со временем внутрихозяйственную сеть предполагается передать ассоциациям водопользователей, но и в будущем сохранить в собственности государства важнейшие и уникальные сооружения.
В Кыргызстане законодательство допускает возможность создания совместных предриятий, открытых акционерных обществ, других юридических структур с участием иностранного капитала и иностранных юридических лиц для ведения водохозяйственной деятельности.
Разрешаются сдача иностранным юридическим лицам в концессию водных объектов или их участков, а также сдача в аренду водохозяйственных систем и сооружений — так сказано в Законе «О воде», принятом в 1994 году. Им же установлена платность прав водопользования, а также услуг по водоподаче и за сбросы загрязняющих веществ. Хотя закон и сыграл свою роль на определенном этапе, но он нуждается в корректировке. Намечено объединить ряд действующих законов в единый Водный кодекс.
Одна из неотложных задач — уточнить нормативы водопотребления, охраны вод, безопасности водохозяйственных сооружений и водохозяйственного строительства. С этим пока задержались и от того проблемы. Но точно также проблемы создали и некоторые поспешные действия в рамках реформ. В качестве примера специалисты ссылаются на непродуманную приватизацию производственной части единой технологической службы эксплуатации ирригационных систем. По сути она теперь ничья, нет у частников денег — нет системы.
А как в Казахстане? Здесь тоже создается свое национальное водное право. Основной закон, регулирующий водные отношения, Водный кодекс Республики Казахстан был принят в 1993 году. Общее водопользование в республике бесплатно, а специальное — за плату. Действует положение о порядке исчисления, взимания и внесения платы за пользование водными ресурсами поверхностных источников по отраслям экономики, установлены ставки платы.
Узбекистанскому читателю нет смысла подробно излагать суть отечественного водного права, хотя на встрече юристов и водников о нем говорилось немало. Напомним лишь, что Закон «О воде и водопользовании» был принят в 1993 году. Он определяет, что «воды являются государственной собственностью — общенациональным богатством Республики Узбекистан, подлежат рациональному использованию и охраняются государством». Законом вводится лимитированное водопользование и допускается ведение полного или частично платного водопользования.
…Трудно при таких разных подходах гармонизировать национальное водное право. Но если этим не заниматься, то, как невесело шутят специалисты: «Можно разлететься, как в космосе, даже если нас разделяет только дувал». Еще важнее гармонизация международных водных отношений. Как в идеале они представляются в пяти странах региона?
Разные идеалы
Воды всем странам по течению как Сырдарьи, так и Амударьи хотелось бы забирать побольше. В этом они едины. Но если так поступать, то наступит полный раздрай.
Соглашение 1996 года между Туркменистаном и Республикой Узбекистан о сотрудничестве по водохозяйственным вопросам закрепило вододеление стока Амударьи у водомерного поста Керки в равных долях пятьдесят на пятьдесят. Оно заключено как бессрочное, и официально никто эти доли не оспаривает. Но никто и не гарантирует точного водозабора. Кто сколько берет — вне контроля. А в итоге между туркменским Керки и нижележащим узбекским Туямуюном «испаряются» кубокилометры!
Практики из Туркменистана убеждены, что эффективность управления трансграничным стоком можно повысить, если страны Центральной Азии согласуют и примут еще один международный документ — протокол автоматизированного сбора, передачи и обработки информации с пакетом сценариев водохозяйственной обстановки. «На их основе можно будет принимать решения в рамках существующих соглашений, но без влияния «человеческого фактора».
В Таджикистане свое представление об идеальных межгосударственных водных отношениях. «Вододеление советского периода не может отвечать национальным интересам страны, — так говорят. — Прежний компенсационный механизм не действует. Нужно на межгосударственном уровне разработать и установить новые принципы вододеления с новым компенсационным механизмом». Что тогда? В Таджикистане есть глубокие и узкие ущелья и значительные водные ресурсы. На незарегулированной реке Пяндж можно построить гидроэнергетический каскад с полезным объемом водохранилищ свыше семнадцати кубокилометров. «Сотрудничество стран Центральной Азии в освоении гидроресурсов будет беспроигрышным».
К этой точке зрения нельзя не прислушаться. Ведь тем или иным путем, но таджики намерены двигаться к продовольственной безопасности. А «иной путь» — это развитие орошаемого земледелия, дополнительный забор воды на поля из трансграничных рек, а еще — зимние попуски воды из водохранилищ для выработки электроэнергии. Но это для низовий далеко не радужный вариант.
В Кыргызстане также считают, что нужен новый компенсационный механизм. Он позволит вернуться к ирригационному режиму Токтогульского водохранилища и избежать зимних паводков. Если выше Токтогула построить гидроузлы с водохранилищами Камбарата-1 и Камбарата-2, как когда-то планировалось, то государства ниже по течению получат гарантированный сток.
Каков иной путь? Расширять поливное земледелие, увеличив забор воды. По национальному водному праву это возможно: «советские» квоты на воду для стран бассейна Арала в Кыргызстане не считают незыблемыми. «Пересмотр допустим, если изменятся демографическая или экологическая ситуации или под угрозой окажется продовольственная безопасность страны».
Какие права при этом будут у бассейнового водного объединения? Да никаких. Хотя президент, как и другие региональные лидеры, признал в 1993 году, что функции бассейнового управления возложены на БВО, хотя в межгосударственном Соглашении 1998 года об использовании водно-энергетических ресурсов бассейна реки Сырдарьи про БВО «Сырдарья» сказано, что оно является исполнительным органом, обеспечивающим режим попусков воды из водохранилищ, но это противоречит национальному законодательству. В нем закреплено право собственности государства на все водные объекты и ресурсы, имеющиеся на его территории.
Как видится идеальное развитие межгосударственного права кыргызским правоведам? Прежде всего — разработка и принятие региональной водной стратегии. В дополнение к ней по Сырдарье нужно соглашение четырех стран — Кыргызстана, Узбекистана, Таджикистана и Казахстана — о принципах долевого участия в возмещении затрат по эксплуатации и техническому обслуживанию водохозяйственных сооружений межгосударственного пользования. А далее — исполнение стратегии.
Узбекистанцы вполне солидарны, когда коллеги из сопредельных стан говорят о необходимости региональной водной стратегии, и очень болезненно реагируют, когда «катят бочку» на бассейновые водные объединения. Без них какое управление?! Исходя из того, что крупные бассейны влияют на жизнь миллионов людей, бассейновым организациям должен быть придан дипломатический статус международных органов. Особо крупным предпочтительно придать статус органов ООН, подчеркивая их независимость от правительств.
Вот так в идеале. Для контроля за деятельностью бассейновых организаций, чтобы действовали в интересах всех стран и природной среды, надо создать правление. Впрочем, назвать его можно как угодно, принципиально другое: правительства и группы водопользователей должны быть представлены на паритетных началах.
А теперь идеальное представление о финансах. Странам следует взять на себя ответственность за финансовую поддержку бассейновых организаций. Если какая-то из стран осуществляет многолетнее и сезонное регулирование в интересах других стран своими силами при соблюдении ими общих интересов бассейна, то страны бассейна обязаны участвовать в финансировании этих сооружений. Страны бассейна имеют право уступить временно или на определенный срок бесплатно или за согласованную плату часть своих лимитов воды, вступая при этом в двусторонние соглашения, не затрагивающие интересы соседей.
Как видно, предложений от узбекистанских водников и юристов много, есть и другие. Вопрос в том, какие будут приняты. Это ведь зависит от политиков.
Казахстанцы тоже настаивают на гармонизации международного водного права. Много говорят о загрязнении водных ресурсов, ведь половину их получают из-за пределов государства. Рассматривая экологические аспекты, признают, что некоторая правовая база уже существует, «некоторая», потому что разработана довольно поверхностно. Основной документ — Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды — принят в рамках Содружества независимых государств в 1992 году.
В статье второй этого соглашения «Стороны обязуются на своей территории устанавливать научно обоснованные нормы вовлечения в хозяйственную и иную деятельность природных ресурсов, а также лимиты их безвозвратного изъятия с учетом необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и благополучия…»
А что происходит на деле с водными ресурсами? В бассейне Арала экологически допустимый объем изъятия всех видов вод определен в 78 кубокилометров. Но фактически нынешний уровень потребления достигает 106 кубокилометров. Впрочем, бывали времена, когда он достигал почти полного исчерпания 126 кубокилометров в год! В идеале должно быть так: если государство превысило безопасный объем изъятия, пусть внесет плату в фонд бассейна за сверхнормативное пользование средой. Взнос пойдет на защитные и компенсационные меры.
Если и дальше развивать экологическую часть международного водного права, то надо обязательно зафиксировать: для сохранения рек и водоемов в качестве природных объектов попуски из водохранилищ и величины потоков по реке для каждого промежутка времени в течение года должны быть не меньше минимально наблюдаемых в реке за весь период наблюдений и не больше максимальных. Для поддержания биопродуктивности и окружающей среды потребности в воде дельты надо устанавливать и по объему, и по времени.
Проблема, как контролировать договоренности. По соглашению предполагалось использовать согласованные методики при оценке воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. А они все дальше расходятся. Как ни смотри, нужна региональная стратегия. О ней — в следующей публикации.

Наталия Шулепина.