ПРОКУРАТУРА В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ

Взяться за перо нас побудили публикации в газете «Правда Востока» статей С. Ежкова «Фактор устрашения» (от 30 октября) и
Л. Хвана «Дискредитация права» (от 9 ноября). В указанных статьях авторы высказали свое субъективное мнение по дискуссионной теме, касающейся роли прокуратуры в государственном механизме, месте органов прокуратуры в системе разделения властей, задачах и функциях прокуратуры. Главные претензии к Прокуратуре Республики Узбекистан, по мнению
С. Ежкова и Л. Хвана, заключаются в наличии у нее якобы чрезмерных властных полномочий, далеко выходящих за рамки основной функции прокурорских органов — осуществления уголовного преследования.
Призывы к реорганизации прокуратуры вызывают у нас, ученых-правоведов, вполне объяснимую тревогу. Известно, что правовая система нашего государства (как, впрочем, и любого другого) представляет собой сложный, пронизанный многочисленными внутренними связями механизм, нормальное функционирование которого складывается постепенно, десятилетиями и более. По нашему мнению, резкое, непродуманное изменение одной из частей в этом механизме может разбалансировать всю систему правоохранительных органов. С. Ежков предлагает лишить прокуратуру функции надзора за законностью, Л. Хван — освободить лишь от функции общего надзора. Если задаться целью лишить прокуратуру Узбекистана большинства ее важнейших функций, то придется произвести многочисленные изменения в законодательстве и институциональной системе государства, создать новые правоохранительные структуры, обучить сотрудников. И сколько за тем потребуется времени, чтобы все новые институты эффективно заработали, накопили опыт, имеющийся уже у прокуратуры!
Возникает вопрос: для чего и кому нужны все эти гипотетические преобразования? Может, система органов Прокуратуры Республики Узбекистан действительно остается в стороне от единых демократических стандартов организации, признанных в мире, и не подвергается реформированию?
Нет, никаких единых стандартов не существует. Более того, изучение мирового опыта говорит о разнообразии моделей организации и деятельности прокуратуры.
Статус и компетенция этого института могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой культуры. Изменение статуса, структуры, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично; имеется в виду, что главной целью при этом остается создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества.
Что касается заявлений указанных авторов о перегруженности прокуратуры функциями, которые препятствуют эффективному выполнению ею своих задач по уголовному преследованию, то уместно им будет напомнить, какими огромными и разнообразными полномочиями обладает аналог прокуратуры в США, где атторней (прокурор) может выступать представителем исполнительной власти в судах по гражданским и уголовным делам, выполняет функции правительственного юрисконсульта, выступает как советник президента (губернатора) по проблемам уголовной политики. Атторнеи действуют и как следователи, и как сыскные агенты. В ведении Генерального атторнея находится контрразведка, политическая полиция, управление тюрьмами, дела иммигрантов, борьба с незаконным оборотом наркотиков. В ряде штатов США атторнеи обладают также широкими административными полномочиями, включая право участвовать в выработке соглашения между предпринимателями и работниками, регулировать экономическую деятельность различных предприятий, надзирать за состоянием железнодорожного, страхового дела и т.д.
Из анализа деятельности прокуратур в Германии и Японии можно сделать вывод, что там, как и практически во всех высокоразвитых странах с богатыми правовыми традициями, делается все для того, чтобы максимально полно и всесторонне использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности, правопорядка вообще и в уголовном процессе в частности.
Полномочия прокуратуры в этих странах, как, впрочем, и в ряде других, постоянно расширяются. Об этом свидетельствует и опыт деятельности прокуратуры Великобритании, Финляндии и других государств.
При всем многообразии прокурорских систем в мире все они призваны защищать интересы личности, общества и государства.
Надзорная деятельность прокуратуры охватывает различные сферы, области и участки развития и функционирования общества и государства.
Можно без преувеличения сказать — Прокуратура Республики Узбекистан занимает в системе государственных органов видное место и играет определенную роль в охране, защите законности и обеспечении правопорядка в стране, способствуя тем самым становлению и развитию гражданского общества в Узбекистане.
Поэтому проблема статуса и деятельности Прокуратуры Республики Узбекистан весьма актуальна, сложна и многоаспектна.
От эффективной и целенаправленной деятельности прокуратуры во многом зависит обеспечение правовых гарантий охраны жизни, здоровья, спокойствия и безопасности миллионов граждан, а также интересов организаций, предприятий, учреждений, коммерческих структур, иных субъектов процесса жизнедеятельности общества и государства в условиях глубоких политических, экономических и социальных преобразований, осуществляемых в Узбекистане.
Поэтому статус прокуратуры, его развитие и совершенствование — это проблема, которую предстоит решать обдуманно, учитывая особенности конституционного статуса правового положения прокуратуры.
В пылу развернувшейся на страницах газеты полемики прокуратуру обвиняют в нарушении законности, превышении своих полномочий, мздоимстве и прочих грехах. Однако уместно напомнить, что вряд ли правильно упрекать целую систему и всех работников органов прокуратуры за возможные, даже гипотетические нарушения отдельных ее работников.
Сегодня мы живем в другой стране. После провозглашения независимости в Узбекистане происходят глубокие перемены во всех направлениях. И прокуратура постоянно совершенствуется, не стоит на месте. Перемены в ней отвечают целям демократизации правовой правоохранительной системы республики. Свидетельством этого является принятие осенью прошлого года Закона «О прокуратуре» в новой редакции. Надо отметить, что этим законом ряд полномочий органов прокуратуры исключен, а некоторые претерпели существенные ограничения. По новому закону из числа объектов прокурорского надзора исключены граждане, поскольку в демократическом обществе объектом прокурорского надзора является соблюдение законных интересов и прав граждан, а не сами граждане. Разве это не является свидетельством либерализации самой прокуратуры?
На современном этапе на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры. О правах человека порой мы больше говорим, чем по-настоящему защищаем эти права. Прокурорский корпус относится к такой части государственного аппарата, которая меньше говорит, но больше делает, поскольку прокуратура заинтересована в продвижении судебной реформы и своей деятельностью способствует укреплению законности в стране. Ежегодно в прокуратуру обращается около 64 тысяч граждан, за последние год и девять месяцев органами прокуратуры выявлены 12 тысяч незаконных судебных решений, из них по протестам прокуроров отменены или приведены в соответствие с законодательством более 10 тысяч. Опротестовано свыше 6,5 тысячи незаконных актов органов управления и власти на местах, в том числе 1264 акта хокимов всех уровней. Выявлено более 181 тысячи нарушений закона. По всем приняты меры прокурорского реагирования, вынесено свыше 22 тысяч протестов и 43 тысяч представлений.
В суды общей юрисдикции и хозяйственные суды направлено 53841 исковое заявление. Из них 14012 в интересах несовершеннолетних, в защиту трудовых, жилищных и иных охраняемых законных прав граждан. В этой ситуации нельзя лишать прокуратуру полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека.
В прошлом году по инициативе Президента Республики Узбекистан были внесены изменения в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, которые свидетельствуют о глубоком реформировании уголовного и уголовно-процессуального законодательства страны в сторону его гуманизации. Этот закон также ограничил некоторые процессуальные полномочия прокуроров. Так, теперь ограничены возможности применения меры пресечения в виде заключения под стражу, сокращены с двух лет до одного года сроки предварительного следствия, содержания под стражей, смягчены условия для применения условно-досрочного освобождения от наказания и замены наказания более мягким, введен новый институт, предусматривающий освобождение от уголовной ответственности в связи с примирением обвиняемого с потерпевшим и др.
Анализ внесенных изменений в законодательство свидетельствует о том, что все они направлены на обеспечение защиты прав граждан от волокиты и необоснованного затягивания следствия. Никаких изменений и дополнений, которые каким-то образом расширяли бы полномочия прокурорских работников или ограждали их от ответственности и «ставили над законом», как пишет С. Ежков, в законодательство нашей страны не вносилось.
И еще одна правовая неграмотность в статье С. Ежкова, на которой хотелось остановиться. Описывая детали конкретного дела, автор допустил ошибку в толковании и понимании закона, обвинив прокуратуру в отсутствии у нее права на возбуждение уголовного дела. В соответствии со статьями 15, 321, 382 УПК Республики Узбекистан прокурор не только имеет право, но и обязан возбудить уголовное дело о преступлении во всех случаях, когда к тому имеются поводы и достаточные основания. Более того, в соответствии со ст.382 УПК, указания прокурора органам дознания и предварительного следствия в связи с возбуждением и расследованием ими дел, данные в предусмотренном законом порядке, являются для этих органов обязательными. А «прерогатива органов внутренних дел», о которой пишет С. Ежков, есть не что иное как незнание требований законодательства, так как в части шестой ст 345 УПК Республики Узбекистан право производства предварительного следствия по этой категории дел (ст. 184 УК) принадлежит органу, возбудившему дело. Надо сказать, что подобная правовая неграмотность журналистов дезориентирует читателей и создает впечатление о нарушениях там, где их нет.
На наш взгляд, журналисты, пишущие на правовые темы, должны иметь юридические знания. Не случайно Президент подчеркнул в своем докладе на IX сессии Олий Мажлиса, что именно СМИ «могут и призваны влиять на общественное мнение, воздействовать на правосознание граждан, формирование правовой культуры населения». Поэтому хотелось бы, чтобы журналисты объективно и обоснованно отражали происходящие в стране события, правильно трактовали закон.
То же самое можно увидеть и в статье Л. Хвана. Подхватив фразу С. Ежкова, он пишет, что «прокуратура республики имеет слишком обширные функции репрессивного свойства». Л. Хван, будучи юристом, мог бы перечислить их конкретно со ссылкой на закон. Далее, вряд ли можно согласиться с утверждением Л. Хвана о том, что «прокурор — прежде всего юрист-защитник, отличающийся лишь тем, что находится на бюджетном финансировании». В нашей правовой системе полномочия прокурора и адвоката отличаются; различны их роль, функции, полномочия, а не только источник финансирования.
Рассуждая о прокуратуре, почему-то мало кто говорит о том, что она сугубо правовой институт. Отличаясь, скажем, от судебной власти своим местом в системе государственно-правовых институтов, она тем не менее все свои властные полномочия реализует не непосредственно, а только через суд, который в соответствии со статьей 26 Конституции Республики Узбекистан и может принять окончательное решение — признать лицо виновным и назначить наказание, либо оправдать невиновного.
Задачи, стоящие сегодня перед прокуратурой, могут решить только высококвалифицированные кадры. Это никто не оспаривает. Именно от прокурора зависит, насколько полно и аргументировано составлено то или иное решение — будь то постановление о возбуждении уголовного дела, обвинительное заключение и т.п. Кроме того, прокурор в целях обеспечения эффективной судебной защиты прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций участвует в рассмотрении дел судами, именно так гласят законы «О судах» (ст.9) и «О прокуратуре» (ст.33). В соответствии с принципом состязательности, закрепленным в законодательстве Республики Узбекистан, прокурор пользуется равными с другими участниками судебного процесса правами, обязан придерживаться принципа независимости судей и строгого соблюдения норм процессуального законодательства. Поддержание государственного обвинения в суде требует особого умения, ибо провал обвинения способствует безнаказанности лиц, виновных в нарушении закона. В результате зло остается ненаказанным, а справедливость не торжествует. В связи с этим очевидно, что судебная реформа не может быть эффективной без активного участия прокурора в судебном процессе. Кроме того, совершенствование судебной системы должно идти параллельно совершенствованию работы прокуратуры. И все же, несмотря на трудности, проблемы, в органах прокуратуры достаточно профессионально грамотных, принципиальных кадров, которые, несмотря на сложившиеся трудности, с честью выполняют возложенные на них обязанности по надзору за законностью.
Об этом нам позволяют судить и встречи практически со всеми работниками прокуратуры республики весной этого года, которые были организованы самой же прокуратурой. Семинары, дискуссии, научно-практические конференции прошли открыто с приглашением корреспондентов газет и телевидения. В работе семинаров приняли самое активное участие и адвокаты, и судьи, и следователи, а также студенты вузов, магистры. Полезность подобных дискуссий отмечали все участники во всех регионах страны. После подобных обсуждений готовились публикации выступлений, вырабатывались предложения по совершенствованию законодательства и рекомендации о правильном и единообразном его правоприменении. Поэтому говорить о полном отсутствии гласности в работе прокуратуры вряд ли верно.
Но есть области, которые в интересах охраны наших же личных интимных сторон жизни, а также в интересах раскрытия преступлений (не говоря уже о государственных секретах и интересах национальной безопасности) не могут предаваться гласности, и это должно быть известно и журналисту С. Ежкову и тем более адвокату Л. Хвану.
Л. Хван пишет о приказах и других актах Генерального прокурора (кстати, о них речь идет в ст. 13 Закона «О прокуратуре», а не в ст. 5, как указывает автор статьи), делая акцент на то, что они не публикуются в доступных для населения источниках.
Считаем, что такая постановка вопроса абсолютно неверна, так как указанные приказы Генерального прокурора носят сугубо внутриведомственный характер, в них, как правило, речь идет об обобщении данных и результатов надзорной практики, даются рекомендации работникам прокуратуры. Вряд ли есть необходимость в их регистрации в Министерстве юстиции и доведении до сведения населения.
И, наконец, сам факт, что в новой редакции Закона «О прокуратуре», принятого 29 августа 2001 г., имеется норма, позволяющая Конституционному суду республики проверить соответствие закону приказов и других актов Генерального прокурора (за исключением актов индивидуального характера) говорит о произошедшей либерализации в деятельности прокуратуры. Ранее подобного положения не было.
И в завершение важно подчеркнуть: речь вовсе не идет о категорическом отказе обсуждать саму возможность дальнейшего реформирования института прокуратуры в Республике Узбекистан. В условиях продолжающейся реформы судебно-правовой системы страны в целом определенные корректировки в статусе и функциях прокурорских органов просто неизбежны, имеется немало направлений для совершенствования ее деятельности. Некоторые существенные изменения в функциях прокуратуры являются лишь вопросом времени. Однако не стоит думать, что путь дальнейшего развития нашей прокуратуры заключается лишь в сокращении ее функций. Есть направления прокурорской работы, которые следует всемерно развивать, причем при полной поддержке неправительственных общественных организаций. Это такая функция прокуратуры, как защита прав и свобод граждан.
Таким образом, планируя дальнейшее развитие института прокуратуры, необходимо исходить из национальных правовых традиций и накопленного нами опыта, действительных насущных потребностей нашей правовой системы и общества, реальных возможностей нынешней экономики, и, конечно, внимательно изучить опыт зарубежных правоохранительных систем.
Мирзаюсуф Рустамбаев.
Доктор юридических наук, профессор.
Елена Никифорова.
Кандидат юридических наук, доцент.