Как применяются принципы Орхусской конвенции в странах Центральной Азии? Об этом шла речь в Душанбе на встрече представителей госструктур, неправительственных организаций, средств массовой информации пяти стран региона, а также представителей Секретариата Орхусской конвенции, Программы развития ООН, Программы ООН по окружающей среде, ОБСЕ, Ассоциации американских адвокатов и ряда других.
Для многих слово «Орхус» звучит так же загадочно, как и аббревиатура «ЦАР». Между тем, когда речь идет о проблемах окружающей среды в Центральноазиатском регионе и отношении к ним общественности, датский город Орхус упоминается непременно. В 1998 году в Орхусе по инициативе ООН была принята Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Где лучшее правовое поле?
К июню 2002 года только двадцать стран в мире подтвердили свою полную приверженность принципам Орхусской конвенции. Остальным, в том числе узбекистанцам, еще предстоит определиться. Подпись под документами такого уровня ставят политики. Между тем, общественность стран, как подписавшихся, так и других, имеет общий интерес — сохранить окружающую среду. Насколько он легитимен? На встрече в Душанбе правовое поле Узбекистана рассматривалось так же, как и правовые поля соседей, подписавших конвенцию.
Как выяснилось, в нашем законодательстве есть положения, по поводу которых многие испытывают острую зависть. Например, принят Закон «О гарантиях и свободе доступа к информации», тем временем в Кыргызстане и Таджикистане порядок определяют внутриведомственные инструкции. В Узбекистане, по Закону «Об охране природы», и физические, и юридические лица обладают доступом к правосудию — имеют право подать в суд, в то время как партнеры по СНГ за такое право борются. Эксперт из Украины так и сказал с трибуны: «Читал ваш закон и плакал от радости: предусмотрен действенный инструмент для защиты природы!»
Но прогрессивное природоохранное законодательство в Узбекистане, да и во всем Центральноазиатском регионе не работает. И это тоже отметил украинский эксперт: «Отсутствуют механизмы исполнения законов, большинство норм — декларативные». А эксперты из Венгрии и Польши, оценивая ситуацию в ЦАР, удивлялись, почему наша общественность не приходит в природоохранные министерства и ведомства и экологическую информацию не запрашивает, почему не разрабатывает законопроекты, а если общественность участвует в их подготовке, то делает это по просьбе чиновников. Да и с судами так же, она не спешит защищать окружающую среду через суд.
Читатель, не читавший конвенцию, а таких пока подавляющее большинство, спросит: при чем тут общественность? Да при том, что она — главная надежда человечества. Именно ей должностные лица и государственные органы должны оказывать помощь, обеспечивать доступ к информации, облегчать участие в процессе принятия решений и в получении доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Читатель, и ты можешь отнести себя к общественности с полным правом. В определении терминов к конвенции говорится: «Общественность» означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо, их ассоциации, организации или группы.
Кстати, здесь же расписано, что понимать под «экологической информацией». Это любая информация о состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты. А еще — информация об энергии, шуме и излучении, а также меры, включая соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы. Сюда же входят данные о состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни…
Организаторы семинара в Душанбе в самом его начале вручили каждому участнику по конвенции. Наверное, потому, что догадались: даже «заинтересованная общественность», а есть и такое определение для более продвинутых, имеет слабое представление о своих правах по доступу к информации, а также о других принципах Орхуса, видно, потому и инертна при прогрессивных национальных законодательствах.
Если жить по инерции…
Хотя в Душанбе собрались люди, имеющие представление об экологических проблемах в своих странах, и все же для многих шоковой оказалась информация в распространенном Программой ООН по окружающей среде докладе «Глобальная экологическая перспектива-3». Как ведь бывает: не знаешь — не волнуешься. А тут сразу предупреждают: «Если не будут приняты необходимые меры, то…» В 2032 году более половины населения Земли будет проживать в районах с острой нехваткой пресной воды. Предвидятся и другие мрачные картины. Но прежде в докладе ЮНЕП приводятся факты.
Число пострадавших от природных катастроф увеличилось с 147 млн в восьмидесятых годах до 2121 млн человек в девяностых. Экономические потери от природных катаклизмов в 1999 году составили около ста миллиардов долларов.
Около 2 млрд гектаров почвенного покрова, что эквивалентно 15 процентам суши Земли, классифицируются как деградированные в результате деятельности человека. 25-30 млн гектаров орошаемых земель в мире относятся к сильно деградированным. Разрушены настолько, что не могут быть восстановлены.
Около половины всех рек в мире подвержены интенсивному водозабору и значительно загрязнены. Русла более половины крупнейших водотоков планеты в сильной или средней степени расчленены плотинами и другими инженерными сооружениями.
Около трети населения планеты — два миллиарда человек — обеспечивают свои потребности в пресной воде за счет эксплуатации подземных горизонтов. В результате сверхэксплуатации уровень подземных горизонтов падает.
Риску заражения малярией из-за плохого качества воды потенциально подвержены два миллиарда человек. Сто миллионов случаев заболеваний регистрируются одномоментно, два миллиона жизней уносит малярия ежегодно.
В настоящее время 1183 вида птиц, а это 12 процентов от общего числа, а также 1130 видов млекопитающих — около 25 процентов — находятся под угрозой исчезновения.
Истончение озонового слоя, защищающего жизнь от опасного ультрафиолетового излучения, достигло рекордного уровня в сентябре 2000 года — площадь озоновой дыры над Антарктидой составила более 28 млн кв.км.
Глобальное потепление и его влияние на изменение климата остается одной из главных проблем на ближайшие десятилетия…
Кроме данных по планете, есть в докладе ЮНЕП и по регионам. К примеру, в Азиатско-Тихоокеанском, наряду с китайской рекой Хуанхэ, индийским Гангом, особо отмечены Амударья и Сырдарья как самые загрязненные реки мира. На этом близком нам факте остановимся. Прогнозов на будущее в докладе ЮНЕП изложено четыре. Крайних по результатам — два. В одном, как и сейчас, когда планета катится в тартарары, приоритет — рынок, в другом, позитивном, — устойчивость.
Только познакомившись с тем и другим, понимаешь, почему знающие люди придумали Орхусскую конвенцию, а каждый ее принцип «зациклен» на общественности, которая — ты и я, мы и вы. Если общественность будет пользоваться своим правом на доступ к экологической информации, влиять на принятие важных решений, защищать окружающую среду в суде, только тогда у человечества есть шанс через два-три десятка лет не передраться из-за питьевой воды и плодородной почвы, а птиц и рыб рассматривать не в альбомах со старыми фотографиями, а в живой природе.
Немало и в Узбекистане таких, что уже столкнулись с экологическими рисками и задним числом жалуются: почему мы раньше не знали о них?! К примеру, строится в густонаселенном районе Ташкента СП «Кабул текстиль». Всем хорошо предприятие, только его компрессорная — вблизи от жилья, и шум теперь людям житья не дает. Возводится Ангренская нефтебаза, и тоже всем хороша, но посажена на месторождение пресных подземных вод, рядом с горным саем и действующим оползнем. Еще один объект из недавно построенных — Нукусский текстильный комплекс, и он неплох. Но без очистных сооружений, и ядовитые стоки красильного производства по временно проложенной трубе сбрасываются прямо в грунт. А ведь в Каракалпакстане — и без красильных стоков экологический кризис. Теперь общественность говорит, что не знала.
Хочешь знать — знай!
Один из участников душанбинской встречи очень горячо говорил о необходимости экологического образования среди детей, другой — о ликбезе для журналистов. Но, по большому счету, в Душанбе был устроен ликбез для всех участников, а начат с образцового Запада.
Как там? В Польше четверть населения имеет доступ к Интернету, и обычному человеку без проблем полистать веб-сайты министерств и ведомств. А в них отдельные страницы сформированы по шумовому, радиационному загрязнению, состоянию воздуха, воды и так далее. Процесс полной кооперации между правительством и общественностью начался в начале девяностых. В стране принят Закон о доступе к экологической информации.
В Венгрии тоже нет проблем с Интернетом. Но образовывает граждан и Министерство по охране окружающей среды. Здесь есть отдел по связям с общественностью, контактирующий с неправительственными организациями, технический отдел, отдел по связям со СМИ, есть офис общественной информации, куда поступают все письменные запросы по министерству и куда может зайти общественность с улицы без всяких церемоний. Тут для нее — компьютеры, консультации, возможность по телефону переговорить с узкопрофильным специалистом. В этом же офисе собирается статистика по запросам. Чувствуется к теме повышенный интерес — тут же публикация в прессе.
Наверное, западные эксперты нас специально раззадорили, в регионе ведь не так. Более или менее налажено распространение электронной экологической информации в Казахстане. Для таджикских школ известный меценат Ага-хан на свои средства покупает компьютеры. Но далеко не во всех горных селениях есть телефонная связь для подключения к глобальной сети. На всю страну — три тысячи пользователей Интернета. Нет для них у природоохранного ведомства Таджикистана своего веб-сайта.
В Госкомприроде Узбекистана он только-только открыт. Тут размещено два закона и готовится электронная версия Национального доклада по охране окружающей среды. Создается по распоряжению правительства республиканский информационно-аналитический центр. Собранная и обобщенная им информация тоже станет доступна в Интернете. Но лишь для самых продвинутых и обеспеченных. Как быть с другими?
В Туркменистане экологи проводят по вилоятам «круглые столы». На них можно и вопрос задать, да круг приглашенных ограничен. О намечаемых к строительству крупных объектах сообщает президент страны, выступая по телевидению. Как с информированием населения о строящихся объектах в Кыргызстане? Успешная кампания против строительства экологически опасного мусоросжигательного завода в Бишкеке состоялась лишь потому, что встревоженные экологи неофициально поделились информацией с неправительственными организациями и журналистами. Затем последовали выступления в СМИ, общественная экспертиза и отрицательное заключение.
В Узбекистане, кстати, по-попрежнему есть объекты, строящиеся без экологической экспертизы. В этих случаях побеждает приоритет «рынок», а не «устойчивость». Как принимаются решения о строительстве новых объектов на примерном Западе?
Очень трудная игра
Польша, подписав и ратифицировав конвенцию, подтянула свое законодательство до ее требований. А в ней сказано: «заинтересованная общественность адекватно, своевременно и эффективно информируется, в зависимости от обстоятельств, либо путем публичного уведомления, либо в индивидуальном порядке на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды…». Всего в статье «Участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности» — одиннадцать пунктов. Тут и про бесплатный доступ ко всей информации, относящейся к процессу принятия решений, и про незамедлительное информирование общественности государственным органом о принятом решении с указанием причин и соображений.
Впрочем, хватит цитат. Теперь, читатель, поиграем. Задание для пяти стран ЦАР эксперты предложили одинаковое: инвестор решил строить завод по производству растворителей. Надо принять во внимание, что рядом с участком протекает трансграничная река, за рекой — национальный парк, ниже по течению — граница и соседнее государство, а на своей территории чуть поодаль от участка находятся жилые и дачные поселки, фермерские хозяйства, а еще тут действуют неправительственные организации.
Какова процедура принятия решения в соответствии с Орхусом и с принятым в странах порядком? Эксперт из Польши вспомнил, как у него в стране. Инвестор дает объявления в прессе, в Интернете и у участка под застройку. В государственные органы приносит заявление и комплект документации с оценкой воздействия на окружающую среду. Эта ОВОС будет тщательно перепроверена на соответствие стандартам. Тем временем представляются от заинтересованных лиц и организаций различные комментарии. Затем следуют общественные слушания. А после принятия решения дается двухнедельный срок на его опротестовывание. Если нет протестов, тогда инвестор готовит технический план. И снова следуют общественные слушания. После чего министерство по охране окружающей среды дает разрешение на строительство. Но и это еще не все: устанавливается двухнедельная пауза для тех, кто хочет опротестовать разрешение в суде.
У поляков не проводится общественная экспертиза, и так надежно. И на Украине не проводилась. Но было ненадежно, и общественность стала обращаться в суд с исками. После первого же иска стройка была остановлена на полтора года по причине «неинформирования общественности». Очень скоро суды были завалены аналогичными исками. Сейчас по всем крупным объектам заявления о воздействии на окружающую среду публикуются в прессе. Общественность имеет право участвовать в экспертном совете. Что касается объектов поменьше, то и тут не обойтись без общественной экспертизы, если они отсутствуют в генплане застройки.
А теперь и мы попробуем пройти через процедуру принятия решения. Итак, всего групп — пять. У каждой — большой соблазн доложить, как должно быть в соответствии с прогрессивными законодательствами. Но большинство отказалось от этого искушения: «На практике так…» Кыргызы вспомнили, как едва не вырос на трансграничной реке Чу целлюлозный завод. Население поселка по соседству с объектом было пассивно. Казахская сторона тоже никак не реагировала. Лишь после того, как местную неправительственную организацию поддержало НПО из Бишкека, удалось спасти реку. Впрочем, признали кыргызские энпэошники, если строится стратегически важный объект, а экологи против и народ не согласен, то правительство «берет ответственность на себя».
Таджики признались, что и у них общественность обозначена на бумаге, но в процедуре принятия решений не участвует. Впрочем, на данный момент экспертиза новых объектов не актуальна — нет новостроек. Куда актуальней оценить воздействие на окружающую среду приватизированных предприятий. Скажем, есть в Душанбе «мозоль» от прошлого — старый цемзавод. Сейчас не работает — нет газа, но как только задымит, город станет задыхаться. Выбросы цемзавода — по всей долине. Таджикский алюминиевый завод стоит в том же ряду, только выбросы от него — трасграничные, и нужна совместная таджико-узбекская экспертиза.
В Узбекистане новые объекты строятся. И потому дискуссия в узбекской группе сперва развивалась строго по сценарию. Итак, инвестор обращается в постоянно действующую комиссию районного хокимията об отводе участка. И одновременно в органы охраны природы он представляет заявление о воздействии на окружающую среду. Если объект некрупный, то проходит районную или областную экологическую экспертизу. Большие проекты рассматривает Главгосэкспертиза Госкомприроды. В конце восьмидесятых существовал еще и общественный экспертный совет, но распущен. Тем не менее, заявили профессиональные экологи, завод по производству растворителей рядом с национальным парком, трансграничной рекой и в ближайшем соседстве с жилыми поселками экологической экспертизы не пройдет!
Наверняка, не пройдет. Но только ведь и не будет представлен. Как не представлялся на экспертизу проект Ангренской нефтебазы. В одних случаях берут на себя ответственность представители органов власти, в других — энергичные рыночники. За последние годы экологи выявили тысячи нарушений по строительству объектов без экспертизы. Молчит общественность. Впрочем, исключения встречаются, припомнили экологи. Однажды поступила жалоба от населения в связи со строительством тубдиспансера в Кагане в районе графито-гипсового комбината. Население удивлялось: «Лучше места не нашли?» Стройку остановили.
Полторы тысячи томов с экспертными оценками накоплено в Ташкентском городском комитете по охране окружающей среды с момента его создания. Ни один горожанин за полтора десятка лет не пришел узнать, каким будет воздействие на окружающую среду нового объекта. А ведь можно. Легко винить обе стороны: эти пассивны, другие — заняты. Но так ведь было и в Польше. Систему уведомления общественности тут ввели, подписав Орхусскую конвенцию.
В полном соответствии с ней «отыграли» туркмены. Так и сказали: «Мы много спорили, как у нас на практике, но решили следовать букве закона». Общественность, по их сценарию, была активна, правда, узнала о заводе растворителей по своим каналам. Кто-то из оппонентов пошутил: «Это как, медитируя?» Честнее сразу признать, что и в Туркменистане нет системы оповещения населения, хотя конвенцию страна подписала одной из первых.
«Есть ли система оповещения о пограничных объектах? К примеру, начиная проект «Золотое озеро», а он имеет трансграничное значение, вы проинформировали Узбекистан?» «Да, через Интернет. В 2001 году в Интернете была открыта дискуссия. Дана информация о стоимости проекта в пять миллиардов долларов, о том, что коллекторно-дренажные воды будут сбрасываться в естественную впадину длиной в 120 километров». «А была ли экспертиза?» Туркменская общественность про экспертизу не интересовалась. Что может общественность, если захочет? Об этом — в следующей публикации.
Наталия Шулепина.
